El artículo 20 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, faculta a las entidades locales para el establecimiento de tasas.
Los apartados 1 y 2 del citado artículo 20 disponen:
“1. Las entidades locales, en los términos previstos en esta ley, podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos.
En todo caso, tendrán la consideración de tasas las prestaciones patrimoniales que establezcan las entidades locales por:
A) La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local.
B) La prestación de un servicio público o la realización de una actividad administrativa en régimen de derecho público de competencia local que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo, cuando se produzca cualquiera de las circunstancias siguientes:
a) Que no sean de solicitud o recepción voluntaria para los administrados. A estos efectos no se considerará voluntaria la solicitud o la recepción por parte de los administrados:
Cuando venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias.
Cuando los bienes, servicios o actividades requeridos sean imprescindibles para la vida privada o social del solicitante.
b) Que no se presten o realicen por el sector privado, esté o no establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente.
2. Se entenderá que la actividad administrativa o servicio afecta o se refiere al sujeto pasivo cuando haya sido motivado directa o indirectamente por este en razón de que sus actuaciones u omisiones obliguen a las entidades locales a realizar de oficio actividades o a prestar servicios por razones de seguridad, salubridad, de abastecimiento de la población o de orden urbanístico, o cualesquiera otras.”.
El apartado 4 del artículo 20 enumera, a título enunciativo, distintos supuestos por los que las entidades locales pueden establecer tasas por la prestación de servicios o realización de actividades administrativas de competencia local. Así la letra s) del apartado 4 regula:
“s) Recogida de residuos sólidos urbanos, tratamiento y eliminación de estos, monda de pozos negros y limpieza en calles particulares.”.
Por tanto, la cuestión está en determinar cuándo se entiende que el servicio afecta, se refiere o beneficia al sujeto pasivo, es decir, cuándo se realiza el hecho imponible que justifica la exigencia de una tasa.
El artículo 2 de la Ordenanza fiscal reguladora de la tasa sobre la recogida de residuos municipales del Ayuntamiento competente dispone que:
“1. Constituye el hecho imponible de la tasa de la prestación del servicio de recepción obligatoria de recogida, así como tratamiento y valorización de las fracciones que no sean de voluminosos, orgánica y resto, de los residuos municipales generados a los domicilios particulares, los cuales quedan definidos en la Ordenanza reguladora de la Gestión de Residuos.
2. Atendiendo el carácter obligatorio de los servicios a que hace referencia esta tasa, el importe también se establece con carácter obligatorio y, por lo tanto, el hecho de negarse a recibir el servicio o de aducir la no disposición del mismo no exime el pago de la cuota correspondiente.”.
Por su parte, el artículo 2 de la Ordenanza fiscal reguladora de las tasas por la prestación del servicio público comarcal de tratamiento de residuos municipales del Consorcio competente para la gestión del tributo establece que:
“1. Constituye el hecho imponible de esta tasa la prestación y mantenimiento del servicio público de tratamiento de los residuos municipales, entendiendo este servicio como todas las operaciones de valorización o eliminación, incluida la preparación anterior en la valorización o eliminación y los transportes necesarios, a partir de la entrada del residuos a la planta del tratamiento correspondiente, de los residuos municipales (domésticos y comerciales) de la fracciones orgánica, resto y voluminosos definidos a la citada Ley 7/2022 y en el Decreto Legislativo 7/2009 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de los residuos.
2. El servicio de tratamiento de residuos definido al apartado1 anterior resulta de recepción obligatoria con independencia que se haya solicitado o no su prestación.
Atendiendo el carácter obligatorio de la recepción del servicio de tratamiento de los residuos municipales a que hace referencia esta tasa, la exacción también se establece con carácter obligatorio y, por lo tanto, el hecho de negarse a recibir el servicio o de aducir la no disposición del mismo no exime del pago de la cuota correspondiente.
3. (...).”.
En cuanto a las tasas por prestación de servicios, el artículo 23.1.b) del TRLRHL dispone que son sujetos pasivos en concepto de contribuyentes, las personas físicas y jurídicas, así como las entidades a que se refiere el artículo 35.4 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT), que soliciten o resulten beneficiadas o afectadas por los servicios locales que presten o realicen las entidades locales, conforme a alguno de los supuestos previstos en el artículo 20.4 de esta ley.
En cuanto al devengo de las tasas, el artículo 26 del TRLRHL, en sus apartados 1 y 2, señala que:
“1. Las tasas podrán devengarse, según la naturaleza de su hecho imponible y conforme determine la respectiva ordenanza fiscal:
a) Cuando se inicie el uso privativo o el aprovechamiento especial, o cuando se inicie la prestación del servicio o la realización de la actividad, aunque en ambos casos podrá exigirse el depósito previo de su importe total o parcial.
b) Cuando se presente la solicitud que inicie la actuación o el expediente, que no se realizará o tramitará sin que se haya efectuado el pago correspondiente.
2. Cuando la naturaleza material de la tasa exija el devengo periódico de ésta, y así se determine en la correspondiente ordenanza fiscal, el devengo tendrá lugar el 1 de enero de cada año y el período impositivo comprenderá el año natural, salvo en los supuestos de inicio o cese en la utilización privativa, el aprovechamiento especial o el uso del servicio o actividad, en cuyo caso el período impositivo se ajustará a esa circunstancia con el consiguiente prorrateo de la cuota, en los términos que se establezcan en la correspondiente ordenanza fiscal.”.
En el caso objeto de estudio, en relación con la primera cuestión planteada sobre la legalidad de que un mismo sujeto pasivo pague simultáneamente la tasa de recogida de residuos sólidos urbanos y la tasa de tratamiento de residuos sólidos urbanos, el artículo 20.4.s) del TRLRHL establece que las entidades locales pueden establecer tasas por la prestación de servicios de recogida de residuos sólidos urbanos, tratamiento y eliminación de estos.
Respecto a esta primera cuestión, este Centro Directivo no es competente al tratarse de la interpretación de ordenanzas fiscales, correspondiendo dicha competencia a las entidades locales que las han aprobado.
No obstante, si cada Ordenanza fiscal regula un hecho imponible distinto, es decir, en una se regula la recogida de residuos sólidos y en otra el tratamiento de residuos sólidos urbanos, al ser dos hechos imponibles diferenciados, recogidos ambos supuestos en el mencionado artículo 20.4.s) del TRLRHL, sería correcta su aplicación y exigibilidad.
En el caso objeto de consulta, parece tratarse de la prestación de dos servicios públicos distintos, un primer servicio, que sería el servicio de recogida de residuos sólidos urbanos que es prestado por el Ayuntamiento y un segundo servicio que sería el servicio de tratamiento y eliminación de los residuos que es prestado por el Consejo Comarcal (que asume la competencia para la prestación de este servicio por delegación del ayuntamiento), por lo que cada entidad local sería competente para establecer, regular y exigir una tasa por la prestación del servicio público de su competencia.
En relación con la segunda cuestión planteada sobre la documentación que están obligados a entregar los órganos competentes para exigir el cobro del tributo, el artículo 102 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT), regula la notificación de las liquidaciones tributarias, estableciendo la obligación de la Administración tributaria de notificar las mismas a los obligados tributarios.
El apartado 3 de dicho artículo 102 de la LGT establece:
“3. En los tributos de cobro periódico por recibo, una vez notificada la liquidación correspondiente al alta en el respectivo registro, padrón o matrícula, podrán notificarse colectivamente las sucesivas liquidaciones mediante edictos que así lo adviertan.
El aumento de base imponible sobre la resultante de las declaraciones deberá notificarse al contribuyente con expresión concreta de los hechos y elementos adicionales que lo motiven, excepto cuando la modificación provenga de revalorizaciones de carácter general autorizadas por las leyes.”.
La notificación de la liquidación tiene la finalidad de garantizar el conocimiento de su contenido por parte del sujeto pasivo, así como de la existencia de las efectivas posibilidades de impugnación que caben contra la misma.
La notificación opera como condición jurídica de eficacia del acto y también como garantía para los administrados.
La periodicidad de muchos de los tributos locales, como es la tasa objeto de consulta, ha conducido a su gestión a través de padrones o matrículas. La notificación en estos casos se realiza de forma colectiva mediante edictos y como documento de cobro se utilizan recibos correspondientes a cada liquidación que se entregan a los interesados como justificante de pago.
Por tanto, de acuerdo con el artículo 102.3 de la LGT, en los tributos de cobro periódico por recibo es posible la notificación colectiva mediante edictos de las liquidaciones. Solo la liquidación correspondiente al alta debe notificarse al sujeto pasivo de forma individualizada. Asimismo, el aumento de base imponible sobre la resultante de las declaraciones deberá notificarse también de forma individualizada, excepto cuando tal modificación provenga de revalorizaciones de carácter general autorizadas por las leyes.
Por último, en relación con la última cuestión planteada, respecto a la obligación de los órganos competentes de publicar y garantizar los principios de proporcionalidad, transparencia y capacidad económica, el artículo 15 del TRLRHL establece que:
“1. Salvo en los supuestos previstos en el artículo 59.1 de esta ley, las entidades locales deberán acordar la imposición y supresión de sus tributos propios, y aprobar las correspondientes ordenanzas fiscales reguladoras de estos.
2. Respecto de los impuestos previstos en el artículo 59.1, los ayuntamientos que decidan hacer uso de las facultades que les confiere esta ley en orden a la fijación de los elementos necesarios para la determinación de las respectivas cuotas tributarias, deberán acordar el ejercicio de tales facultades, y aprobar las oportunas ordenanzas fiscales.
3. Asimismo, las entidades locales ejercerán la potestad reglamentaria a que se refiere el apartado 2 del artículo 12 de esta ley, bien en las ordenanzas fiscales reguladoras de los distintos tributos locales, bien mediante la aprobación de ordenanzas fiscales específicamente reguladoras de la gestión, liquidación, inspección y recaudación de los tributos locales.”.
El artículo 17 del TRLRHL, regulador de la elaboración, publicación y publicidad de las ordenanzas fiscales, dispone que:
“1. Los acuerdos provisionales adoptados por las corporaciones locales para el establecimiento, supresión y ordenación de tributos y para la fijación de los elementos necesarios en orden a la determinación de las respectivas cuotas tributarias, así como las aprobaciones y modificaciones de las correspondientes ordenanzas fiscales, se expondrán en el tablón de anuncios de la Entidad durante treinta días, como mínimo, dentro de los cuales los interesados podrán examinar el expediente y presentar las reclamaciones que estimen oportunas.
2. Las entidades locales publicarán, en todo caso, los anuncios de exposición en el boletín oficial de la provincia, o, en su caso, en el de la comunidad autónoma uniprovincial. Las diputaciones provinciales, los órganos de gobierno de las entidades supramunicipales y los ayuntamientos de población superior a 10.000 habitantes deberán publicarlos, además, en un diario de los de mayor difusión de la provincia, o de la comunidad autónoma uniprovincial.
3. Finalizado el período de exposición pública, las corporaciones locales adoptarán los acuerdos definitivos que procedan, resolviendo las reclamaciones que se hubieran presentado y aprobando la redacción definitiva de la ordenanza, su derogación o las modificaciones a que se refiera el acuerdo provisional. En el caso de que no se hubieran presentado reclamaciones, se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo, hasta entonces provisional, sin necesidad de acuerdo plenario.
4. En todo caso, los acuerdos definitivos a que se refiere el apartado anterior, incluyendo los provisionales elevados automáticamente a tal categoría, y el texto íntegro de las ordenanzas o de sus modificaciones, habrán de ser publicados en el boletín oficial de la provincia o, en su caso, de la comunidad autónoma uniprovincial, sin que entren en vigor hasta que se haya llevado a cabo dicha publicación.
5. (...).”.
Dado que las tasas son tributos distintos de los impuestos a que se refiere el artículo 59.1 del TRLRHL, la entidad local debe acordar su imposición y aprobar la ordenanza fiscal reguladora de la tasa (artículo 15 del TRLRHL). Para que la ordenanza fiscal de la tasa sea aplicable a un determinado período impositivo, debe de estar aprobada definitivamente y publicada antes del devengo de la tasa.
Por su parte, el artículo 24.2 del TRLRHL regula la determinación del importe de las tasas por la prestación de servicios públicos locales, estableciendo:
“2. En general, y con arreglo a lo previsto en el párrafo siguiente, el importe de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida.
Para la determinación de dicho importe se tomarán en consideración los costes directos e indirectos, inclusive los de carácter financiero, amortización del inmovilizado y, en su caso, los necesarios para garantizar el mantenimiento y un desarrollo razonable del servicio o actividad por cuya prestación o realización se exige la tasa, todo ello con independencia del presupuesto u organismo que lo satisfaga. El mantenimiento y desarrollo razonable del servicio o actividad de que se trate se calculará con arreglo al presupuesto y proyecto aprobados por el órgano competente.”.
Y el apartado 3 del mismo artículo regula la cuota tributaria de las tasas disponiendo:
“3. La cuota tributaria consistirá, según disponga la correspondiente ordenanza fiscal, en:
a) La cantidad resultante de aplicar una tarifa,
b) Una cantidad fija señalada al efecto, o
c) La cantidad resultante de la aplicación conjunta de ambos procedimientos.”.
A su vez, hay que tener en cuenta que el artículo 11.3 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, establece:
“3. En el caso de los costes de gestión de los residuos de competencia local, de acuerdo con lo dispuesto en el texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, las entidades locales establecerán, en el plazo de tres años a contar desde la entrada en vigor de esta ley, una tasa o, en su caso, una prestación patrimonial de carácter público no tributaria, específica, diferenciada y no deficitaria, que permita implantar sistemas de pago por generación y que refleje el coste real, directo o indirecto, de las operaciones de recogida, transporte y tratamiento de los residuos, incluidos la vigilancia de estas operaciones y el mantenimiento y vigilancia posterior al cierre de los vertederos, las campañas de concienciación y comunicación, así como los ingresos derivados de la aplicación de la responsabilidad ampliada del productor, de la venta de materiales y de energía.”.
El artículo 25 del TRLRHL establece la obligación de elaborar un informe técnico-económico que se incorporará al expediente para la adopción de los acuerdos de establecimiento de tasas para financiar total o parcialmente los nuevos servicios. Dicho informe debe poner de manifiesto la previsible cobertura del coste de los servicios.
Lo que comunico a Vd. con efectos vinculantes, conforme a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 89 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.
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